Наливайко П. Н.

Это ознакомительная текстовая версия,
полный вариант статьи в формате pdf
Вы можете скачать по этой ссылке

Федерализм – это такая форма государственного устройства, кото­рая предусматривает существование двух уровней власти – регионально­го и общенационального. При этом региональный как и общенациональ­ный обладает реальной автономией, политической и экономической. И чрезвычайно важно то, что есть в федеральном государстве и чего нет в империи – это то, что эти два уровня власти не соподчинены друг другу. Они вступают друг с другом в отношения договорённости, а не иерархи­ческого соподчинения [1].

С крушением СССР высвобождение подавлявшихся ранее разноо­бразных интересов республик, краёв, областей и округов РСФСР вызва­ло захлестнувшую почти все её разнородные территории волну сувере­низации. Она разрушила прикрывавшуюся формальным федерализмом идейно-политическую и административно-хозяйственную централиза­цию. Но историческая общность культуры большинства населения, эко­номический потенциал метрополии и потребность почти всех территорий в дотациях центра позволили реформаторам сохранить их государственное единство провозглашением широкой автономии и равноправия всех 89 национально- и административно-территориальных единиц, ставших субъектами РФ [3].

Однако система нового российского федерализма оказалась вну­тренне противоречивой, а её эффективность – низкой. Федерализм в Рос­сии постепенно разрушался, а региональный состав политических элит претерпел значительные изменения с приходом к власти Владимира Путина в 2000 году. За время правления Путина в качестве президента и премьер-министра федеральные кадры стали возглавлять в регионах подразделения таких основополагающих структур, как Федеральная служба безопасности, Министерство внутренних дел, офис Генерально­го прокурора, Следственный комитет, а также региональные суды. Эти действия, были направлены против идеи федерализма, они представля­ют собой новую систему “декоренизации” политических элит.

Назначение губернаторов – пожалуй, один из самых ярких при­меров того, как идея федерализма уступила место правлению Москвы. Такие действия, были предприняты для того, чтобы усилить лояльность правящих элит на региональном уровне. В результате такой политики число федеральных служащих значительно превышает число региональ­ных, и между федеральными и региональными политическими элитами часто заметна конфронтация. И на данном этапе развития, российский федерализм нуждается в существенных изменениях.

Рассматривая проблему федерализма, необходимо учитывать не только теоретический аспект, но и эмпирическую составляющую на реги­ональном уровне. Одной из ключевых задач исследования было измере­ние восприятия и оценки институтов федерализма со стороны населения Приморского края. Основными измеряемыми параметрами восприятия и оценки институтов федерализма были: отношение к принципам фор­мирования Совета Федерации РФ; к выборности глав регионов; к мест­ному самоуправлению, степени его автономии; а также – оценка роли «центра», «региона» и «местной власти» в решении социальных проблем. Выбор данных параметров определялся логикой анализа «субъектов федерализма», их «политического статуса» и поведения, сложившихся правил взаимодействия друг с другом, которые определяют формиро­вания институтов федерализма. Результатом стало проведение социо­логического опроса на территории города Владивостока. Количество опрошенных составило более 200 человек от 18 до 100 лет, различно­го имущественного и социального положения, вне зависимости от рода деятельности. Респондентам не задавались прямые вопросы о понятии федерализма или о его ключевых составляющих. Были использованы более простые и понятные для обывателя формулировки, отражающие, тем не менее, сущность изучаемого явления.

♦ Отношение к принципам формирования Совета Федерации РФ

Из результатов социологических исследований известно, что Совет Федерации относится к числу органов государственной власти, функ­ционал которых плохо понятен простым гражданам, что влечёт за собой низкий уровень доверия к данному институту. Результаты настоящего проекта в целом подтвердили эти выводы. Лишь 18% граждан – участ­ников исследования правильно ответили на вопрос о том, как формиру­ется СФ РФ. Остальные либо затруднились дать какой-либо ответ, либо ошиблись: более половины считают, что представители СФ избираются жителями региона, ещё 8% выразили мнение, что представителями от регионов в Совете Федерации являются главы регионов и председатели региональных законодательных собраний (Диаграмма № 1).

Распределение ответов на вопрос, как должны отбираться предста­вители регионов в Совет Федерации, продемонстрировало предпочтения граждан в пользу их выборности – по крайней мере, так считают более половины опрошенных. Правда, как будет показано ниже, принцип вы­борности поддерживается населением в отношении и других высших должностных лиц и органов власти. На наш взгляд, это скорее не осо­знанный, глубоко осмысленный выбор «ценностей демократии», а некий стереотип массового сознания, стихийная установка на «демократию». «Выборы» воспринимаются как «хорошая», «правильная» процедура формирования власти, «лучшая» из возможных.

♦ Отношение к выборности глав регионов

Согласно результатам опроса, большинство не осведомлены, что главы регионов в настоящее время не избираются. Помимо этого, по­рядок их назначения в полной мере гражданам не известен, во всяком случае, правильный ответ – «утверждаются Законодательным собрани­ем региона по представлению Президента России» дали только 7% ре­спондентов. Население в своей значительной части убеждено, что главы регионов назначаются Президентом РФ (24%). Возможно, что для части приморцев процедура утверждения кандидатуры главы региона Зако­нодательным собранием рассматривается как исключительно формаль­ная, а по сути, они рассматривают процесс вступления в должность как прямое назначение (Диаграмма № 2).

Что касается предпочтений относительно того, как главы регионов должны вступать в должность, то здесь распределение ответов анало­гично тому, которое касалось правил формирования Совета Федерации. Т.е. большинство респондентов (62%) поддержали принцип выборности глав регионов их жителями. Назначение этих должностных лиц Пре­зидентом РФ сегодня поддерживается в среднем четвертью населения, действующий порядок получил поддержку только 7% опрошенных (Диа­грамма № 3).

Отношение населения к порядку выдвижения кандидатур глав ре­гионов со стороны партии, победившей на региональных выборах, ока­залось несформированным. На наш взгляд, принятый в 2009 г. закон гражданам попросту не известен. В среднем, доли участников опросов, заявивших о своём положительном и отрицательном отношении к ука­занному порядку, оказались почти равными, т.е. отношение не сфор­мировано и предпочтений на массовом уровне нет. С учётом того, что политические партии не пользуются в обществе большим доверием, по­лученные результаты представляются вполне ожидаемыми (Диаграмма № 4).

♦ Отношение к местному самоуправлению

Для изучения отношения населения к местному самоуправлению в ходе исследования измерялось мнение граждан по поводу самостоятель­ности органов местного самоуправления (МСУ) относительно региональ­ной власти в решении проблем местного уровня.

На основании полученных результатов можно сделать вывод, что сегодня в общественном сознании согласованная позиция по вопросам степени самостоятельности органов местного самоуправления отсутству­ет. Ответы респондентов распределились в достаточно близких долях: 39% опрошенных выступили за определённую самостоятельность мест­ного самоуправления в решении местных проблем, 54% – за их полную подотчётность региональным властям (Диаграмма № 5).

Вероятно, население рассматривает полную подотчётность органов МСУ властям региона как один из способов контроля над их деятельно­стью (контроля «сверху»), поскольку контроль «снизу» (со стороны самих граждан) не представляется им достаточно эффективным. Это может также свидетельствовать о недостаточно высоком уровне гражданской активности и гражданского самосознания населения, отсутствии готов­ности к активному участию в управлении на местном уровне и т.п.

♦ Восприятие роли «Центра», «Региона», «Местной власти»

Одной из задач исследования было выявление представлений на­селения о распределении ответственности и полномочий между орга­нами власти разного уровня, их «правильной» роли в решении тех или иных проблем. В частности, участникам опросов было предложено оценить, кто (власти какого уровня) должен нести ответственность за решение про­блем в некоторых отраслях социальной сферы: строительстве дорог, здравоохранении (состоянии больниц и медицинского обеспечения), ЖКХ и образовании.

Как показали результаты, в сознании населения субъекты ответ­ственности за разные сферы серьёзно различаются. Так, ответственность за образование и здравоохранение, по мнению респондентов, находят­ся преимущественно в ведении федеральных властей. Напротив, сфера ЖКХ – в ведении органов МСУ. Относительно ответственности за строи­тельство дорог мнения участников опроса оказались наименее согласо­ванными, «разделив» её между всеми ветвями власти, но отдав предпо­чтения региональным властям.

Кроме изучения представлений о разделении ответственности ор­ганов власти за состояние социальной сферы в рамках исследования выявлялись представления населения о правах и полномочиях органов власти федерального и регионального уровня приостанавливать или от­менять решения друг друга.

Анализ показал, что массовое сознание по данным вопросам весьма непоследовательно и довольно противоречиво. Более половины респон­дентов – 65% – считают, что глава региона должен иметь право приоста­навливать действие решений Правительства РФ на территории своего края, если эти решения негативно сказываются на ситуации в регионе. Несогласие с этим высказали лишь около четверти участников опроса (Диаграмма № 6).

Вряд ли жители осознанно поддерживают курс на децентрализа­цию страны и вряд ли понимают последствия наличия у губернатора права приостанавливать решение Правительства. Скорее, можно лишь констатировать отсутствие правового самосознания на массовом уровне (Диаграмма № 7).

♦ Отношение к принципам административно-территориального деления Российской Федерации

Как выяснилось в ходе исследования, почти четверть опрошенных не знает, по их собственным признаниям, сколько субъектов РФ суще­ствует в настоящее время в России. И это только те, кто прямо сообщил о своей неосведомлённости. Если выделить только ту часть респондентов, которые дали правильный ответ (83 региона), то уровень информиро­ванности населения составил всего 3%. Большая часть опрошенных, а именно 58%, блуждала в районе от 80 до 89 субъектов (Диаграмма № 8). Таким образом, подавляющее большинство граждан имеют весьма ту­манное представление об административно-территориальном делении страны.

Очевидно, именно в виду низкой информированности большин­ство респондентов оказались, с одной стороны, довольно индифферент­ны в вопросе об изменении территориального деления страны, с другой – весьма противоречивы в своих суждениях.

Так, оценивая предложенные проекты территориального деления России, половина опрошенных выбрали вариант «оставить как есть», ещё каждый пятый затруднился ответить. Таким образом, лишь 30% участников опроса отдали предпочтение одной из предложенных аль­тернатив изменения территориального деления России в сторону сокра­щения существующего количества регионов. При этом позиции раздели­лись в близких долях: 10% респондентов выступили за сокращение до 50 укрупнённых регионов и по 7% за варианты «20 губерний» и 11% за «8 федеральных округов» (Диаграмма № 9). Опрос показал, что вопрос об изменении территориального деления России для граждан не актуа­лизирован, вероятно, они попросту не видят смысла в преобразованиях такого рода.

Противоречивость общественного сознания по вопросу изменения территориального деления проявилась и при ответах на прямой вопрос о том, как они относятся к идее сокращения числа субъектов Федерации путём объединения некоторых из них. Более 15% граждан проявили без­различие к данному вопросу.

Мнения остальной части участников опроса разделились между от­рицательными и положительными позициями. Наиболее популярным аргументом в пользу сокращения числа регионов в глазах населения является сокращение бюрократического аппарата (18%). Остальные ар­гументы – за и против – набрали разные доли сторонников. Так, 9% ре­спондентов выступают за сокращение регионов, но не могут объяснить причины. Однако 25% населения опасаются, что объединение субъектов Федерации приведёт к нарушению сложившихся в регионе традиций и обострит конкуренцию политических элит (Диаграмма № 10).

Как видно, и отношение к идее сокращения количества регионов, и мотивацию этого отношения (аргументация «за» или «против») можно оценить как несложившиеся и неоднозначные.

Однако, у приморцев чётко сложилось мнение при ответах на во­прос относительно представлений о последствиях объединения Примор­ского края с Хабаровским. Более половины респондентов (58%) считают, что объединение принесёт больше вреда, чуть более трети (26%) – боль­ше пользы, ещё 8% не задумывались над данным вопросом (Диаграмма № 11).

Решение относительно сокращения регионов, по мнению относи­тельного большинства респондентов (42%), должно приниматься на основании всенародного референдума жителей регионов (Диаграмма № 12).

Как показали результаты исследования, в общественном сознании жителей отсутствует не только сложившееся представление о субъектах Федерации и их оптимальном количестве, но и о федеральных округах. С большой вероятностью можно допустить, что большинство граж­дан Приморского края не понимают сути и смысла существования фе­деральных округов. По крайней мере, мнения относительно того, есть ли или нет от федеральных округов польза, распределились в близких долях, что свидетельствует об отсутствии сложившегося мнения (Диа­грамма № 13).

♦ Отношение к перемещению полномочий, ресурсов и ответствен­ности на уровень регионов

Для изучения отношения жителей края к перемещению полномо­чий, ресурсов и ответственности на уровень регионов в рамках опроса респондентам были предложены для оценки варианты разграничения властных функций в разных сферах, из которых следовало выбрать ва­риант, наиболее предпочтительный, по мнению участника опроса.

Определённым образом распределились мнения населения – участников проекта относительно ресурсного обеспечения органов МВД на местах. Большинство респондентов (57%) выступили в поддержку перехода органов МВД на полное федеральное финансирование и под­чинение федеральным органам власти (Диаграмма № 14). Можно допустить при этом, что полученный результат не является отражением уровня «федералистского» сознания граждан. Скорее все­го, преобладающий выбор в пользу федерального подчинения органов МВД базируется на известном недоверии населения к правоохранитель­ным органам и предположении, что подчинение полиции центральным органам власти снизит её «сращивание» с местными и региональными властями, сделает её более независимой и, как следствие, позитивно от­разится на обеспечении безопасности граждан.

Существенно менее единодушными оказались мнения граждан относительно назначения руководителей региональных управлений полиции. Хотя за подчинение органов МВД на местах региональным органам власти высказались менее четверти респондентов, за предостав­ление региональным органам власти возможности участия в принятии решения о назначении руководителей региональных управлений поли­ции выступили уже более четверти граждан (27%) (Диаграмма № 15). Вероятно, здесь проявляется, в том числе, нежелание видеть во главе местной полиции «варяга», а также уверенность в необходимости знать «местную специфику». Во всяком случае, прослеживается определённое противоречие между представлениями некоторых граждан о том, как следует назначать руководителей управлений полиции региона, и кому они должны подчиняться.

Согласно полученным результатам, сегодня в обществе нет едино­го мнения относительно того, как должны перераспределяться налоги и ответственность за социальное обеспечение населения между центром и регионами. При этом наименьшую поддержку граждан получила теку­щая практика перераспределения, т.е. вариант «Большую часть налогов отдавать в центр, чтобы федеральные власти несли ответственность за социальное обеспечение населения». «Симпатии» респондентов поровну распределились между двумя способами перераспределения налогов и ответственности за социальное обеспечение: когда большая часть налогов (и ответственности) остава­лись бы в регионе и когда налоги распределялись бы таким образом, чтобы федеральные и региональные власти делили ответственность за соцобеспечение в равной мере (Диаграмма № 16).

В рамках исследования изучались позиции населения относитель­но гипотетической ситуации, когда на территории их района обнаруже­но месторождение дорогих полезных ископаемых.

Граждане признают двух основных правообладателей природных ресурсов: всех россиян и жителей соответствующего региона. Соответ­ственно распоряжаться ресурсами должны в первом случае – федераль­ные органы власти, во втором – региональные органы. Минимальное ко­личество граждан считает, что права должны принадлежать компании, которая нашла месторождение (12%). Принадлежность прав на ресурсы жителя города или района, на территории которых они были обнару­жены, поддерживает небольшая часть респондентов (28%) (Диаграмма № 17).

♦ Отношение к сотрудничеству между регионами

Оценивая важность сотрудничества между регионами и соседними государствами, большая часть участников опроса, считает необходимым гармоничное развитие отношений между субъектами и государствами, в которых такое взаимодействие было бы полезным. На наш взгляд, это означает, что само по себе межрегиональное сотрудничество восприни­мается позитивно (Диаграмма № 18).

♦ Оценка федеративных управленческих практик

Одной из задач исследования было выявление предпочтений граж­дан относительно ряда качеств главы региона, характеризующих его с точки зрения степени ориентированности на регион, региональные ин­тересы. Использовались 5 пар качеств.

Если говорить о результатах, то можно сказать, что лишь относи­тельно двух пар качеств можно указать на преобладающее представ­ление (выбор 60% и более респондентов). В остальных парах полярные характеристики получили близкие доли выбора – от 40% до 60%. В среднем большинство граждан хотели бы видеть на посту главы региона управленца, много лет прожившего и проработавшего в регионе, а так­же человека, сосредоточенного исключительно на проблемах региона. Как видим, оба эти качества характеризуют «регионалистски» ориенти­рованного главу региональной власти.

Относительно других качеств общественное мнение не однознач­но: у граждан в близких долях присутствуют противоположные мне­ния о партийной принадлежности главы региона, его отношениях с финансово-промышленными группами и с федеральной властью (Диа­грамма № 19).

Предполагалось, что важным фактором, влияющим на распростра­нённость идей федерализма среди респондентов, является наличие у них территориальной идентичности. Действительно, среди «федералистов», по сравнению с «унитаристами», зафиксирована несколько меньшая доля респондентов, ощущающих себя жителями своего города, района, и большая доля считающих себя россиянами. Наоборот, среди «унитари­стов» преобладает идентичность общероссийская, и в меньшей степени выражена – локальная (Диаграмма № 20).

Анализ представленных распределений показал значительную территориальную дифференциацию по выделенным группам. Поэтому, стоит отметить значительное преобладание среди жителей Приморско­го края «федералистов» и, соответственно, сравнительно меньшие доли «унитаристов».

Но анализируя ответы на последний вопрос, мы видим совершен­но иную картину. Более 70% опрошенных считают, что федеративное устройство является наиболее благоприятным для РФ и лишь 8% отдают предпочтение унитаризму (Диаграмма № 21).

Результаты исследования на уровне Приморского края показали, что в региональном сознании отсутствует последовательное доминирую­щее мнение по поводу региональной автономии: нет заметного преобла­дания федералистских, децентралистских, регионалистских установок. Также данная тенденция прослеживается в результатах исследований и в других субъектах РФ [1].

По результатам исследования видно, что у населения края нет комплексного и полноценного представления о федеративных отноше­ниях. Это выражается в противоречивости ответов и отсутствии знания об основных принципах федерализма.

Данное исследование показало, что на уровне Приморского края граждане не имеют чёткого представления о том, как формируются важ­нейшие институты власти, и какими полномочиями обладает федераль­ный центр и регион. Результаты исследования, демонстрируют, что у людей есть представление о том, что такое федерализм, но это представ­ление коренным образом отличается от реального содержания данного понятия.

Сегодня возникает справедливый вопрос: нужна ли федеративная модель России и актуальна ли эта форма государственного устройства для современных политических реалий? Если ни население, ни субъек­ты, не ощущают на себе полноты этого понятия, то бессмысленно играть в эту игру. Говорить о том, что у нас федерализм и при этом укреплять вертикаль власти, продолжая снабжать дотационные регионы, не спра­ведливо. Федерализм – это не просто эксперимент с административно­территориальным делением, это многоступенчатый процесс, который формируется в течение многих лет, и для создания действительно функ­ционирующей федеративной системы необходимо учитывать сложив­шиеся ментальные установки и исторический опыт российского государ­ства.

Специфика новейшей российской истории и противоречивость политико-правовых процессов на постсоветском пространстве показыва­ют, что институт федерализма продолжает оставаться недостаточно раз­работанным [2]. Это во многом связано с тем, что процесс формирования организационных основ федерализма, адекватного целям и задачам со­временного общества, носит незавершённый характер. На сегодняшний день, федеративная модель в России носит скорее формальный харак­тер, и не соответствует тому смыслу, который был заложен в идеях фе­дерации.

Литература

1. Боде, В. Состояние и перспективы развития российского федерализма в массовом сознании и экспертных оценках [Электронный ресурс] / В. Боде. – Электрон. дан. URL: http://www.svobodanews.ru/content/transcript/24310713.html

2. Гайдук, В.В. Институт федерализма: политико-правовое исследование: автореф. дис. ... докт. полит. наук : 23.00.02 / В. В. Гайдук. Москва, 2008. 28 с.

3. Кривогуз, И.М. Проблемы российского федерализма [Электронный ресурс] / И. М. Кривогуз. – Электрон. дан. URL: http://www.igpi.ru/bibl/other_ articl/1129723920.html

 

Это ознакомительная текстовая версия, полный вариант статьи в формате pdf Вы можете скачать по этой ссылке

	Официальный сайт журнала «Ойкумена. Регионоведческие исследования». Разработка и дизайн: техническая редакция журнала «Ойкумена. Регионоведческие исследования», 2009 – 2013 гг.