|
|
|
|
|
|
Горюнова Е. А.
Это ознакомительная текстовая версия, Трансграничное сотрудничество (ТГС) выступает ведущим направлением региональной политики Европейского Союза. Сегодня этот механизм используется не только внутри ЕС как один из аспектов политики сплочения, но и на внешних границах в рамках Европейской политики соседства (ЕПС), которая предусматривает активизацию контактов между приграничными регионами ЕС и соседними странами. В результате наиболее масштабного расширения Европейского Союза в мае 2004 г. и вступления в него Румынии в 2007 г. Украина получила общую границу с ЕС протяженностью 1432 км, что составляет 24 % всей государственной границы страны. Это открывает для Киева новые перспективы взаимодействия с европейскими соседями на региональном и локальном уровне в контексте реализации евроинтеграционной стратегии Украины. Проблема трансграничного сотрудничества нашла своё отражение в исследованиях зарубежных и украинских исследователей, таких как Р. Ратти, Д. Виллерс, П. Еберхардт, Р. Федан, В. Билчак, И. Бураковский, Ю. Макогон, Б. Парахонський, В. Дергачев, С. Пирожков, С. Писаренко, И. Студенников и др. Трансграничное сотрудничество становится определяющим фактором углубления европейской интеграции в 80-е годы ХХ века, когда в политическом и научном дискурсе трансформируется смысл понятия «граница» от «линии раздела» к «фактору контакта», который «скорее уже не линия, а функциональное пространство», где соприкасаются «разные общества и коллективы» [15, p. 33]. Принятие в мае 1980 г. «Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями» создало правовую базу для реализации механизма трансграничного сотрудничества, который активно используется как в рамках ЕЭС для «стирания» границ между европейскими регионами и решения проблем их выравнивания, так и за пределами Сообществ в контексте реализации стратегии расширения. Таким образом, трансграничное сотрудничество становится мощным фактором европейского интеграционного процесса, содействуя углублению интеграции внутри Сообществ и развитию тесного сотрудничества с одновременным разрешением существующих противоречий между приграничными регионами Сообществ и соседних стран - кандидатов на членство. Провозгласив курс на европейскую интеграцию, Украина уже в начале 90-х годов прошлого века начинает активно реализовывать различные интеграционные проекты, среди которых ведущее место отводится трансграничному сотрудничеству. В 1993 году Украина присоединилась к «Европейской рамочной конвенции о трансграничном сотрудничестве между территориальными общинами или властями» (Постановление Верховной рады Украины от 14 июля 1993 года). В 1997 году была ратифицирована «Европейская хартия местного самоуправления», в рамках которой определены полномочия и возможности местных органов власти в процессах трансграничного сотрудничества [2]. 24 июня 2004 года был принят Закон «О трансграничном сотрудничестве», который определил цель и задачи государственных органов власти в сфере трансграничного сотрудничества, полномочия субъектов ТГС Украины, принципы и формы финансирования ТГС со стороны государства [3]. Однако принятие данного закона, к сожалению, не смогло стимулировать дальнейшего развития трансграничного сотрудничества для украинских еврорегионов в силу целого ряда причин. Во-первых, в рамках Закона трансграничное сотрудничество рассматривается исключительно как инструмент экономического сотрудничества. В то же время ТГС является гораздо более сложным процессом сотрудничества в приграничных районах, который охватывает целый комплекс разнообразных проблем. Во-вторых, данный закон не предусматривает особого порядка финансирования данного направления, что означает отсутствие государственной финансовой помощи. В феврале 2005 года на заседании Совета Украина - ЕС был подписан «План действий Украина - ЕС», в рамках которого предусматривались «интенсивные политические, экономические и культурные отношения, включая трансграничное сотрудничество» [9]. Новый внешнеполитический курс ЕС - Европейская политика соседства (ЕПС) - стартовал в 2004 году с целью формирования привилегированных отношений и активизации сотрудничества в различных сферах деятельности между Союзом и его 16 соседями на юге и востоке. ЕПС включает три базовых направления для сотрудничества: программы двустороннего сотрудничества, программы регионального и межрегионального уровня и программы трансграничного сотрудничества. Цели трансграничного сотрудничества в рамках ЕПС определены как содействие социальному и экономическому развитию приграничных регионов, обеспечение безопасности границ, совместное решение существующих проблем в сфере охраны здоровья и окружающей среды и противодействия криминалитету, а также расширение контактов между людьми. С 2007 года финансовым механизмом реализации программ ТГС выступает Европейский инструмент соседства и партнерства (ЕИСП), который предусматривает реализацию двух типов проектов регионального и межрегионального сотрудничества: проекты вблизи сухопутной (или короткой морской) границы между двумя или несколькими странами и многосторонние проекты в бассейне морей.
Главными требованиями для реализации программ ТГС выдвинуты следующие:
Такой механизм управления призван содействовать повышению эффективности проектной деятельности в приграничных районах и противодействовать коррупции в противовес несбалансированным механизмам координации усилий в рамках еврорегионов. В соответствии с Индикативной программой ТГС на 2007-13 гг. предусмотрена реализация 15 программ: 9 сухопутных, 3 вблизи морских границ и 3 в бассейнах морей. Украина является участником 3 сухопутных программ (совместно с Польшей и Беларусью, совместно с Венгрией, Словакией и Румынией и совместно с Румынией и Молдовой вдоль сухопутных границ и в программе «Черное море», которое объединяет 10 стран региона) [12]. Объемы финансирования данных программ представлены в таблице 1 [12]. Как видно из таблицы, на период 2007-13 гг. для проектов ЕИСП с участием Украины предусмотрено финансирование в размере почти 400 млн. евро. При этом наибольший процент финансирования приходится на программы с участием Беларуси и Молдовы, что вполне объяснимо желанием ЕС содействовать развитию региональных связей между постсоветскими республиками с учетом собственных интересов. Следует также отметить, что наряду с финансированием со стороны ЕС реализация каждого проекта предусматривает 10% софинасирование остальных участников проекта, что увеличивает бюджет каждой программы. Например, в рамках программы Польша - Украина - Беларусь бюджет возрастает до 202. 959 млн. евро [14]. Сравнительный анализ специфики организации и важнейшие цели вышеназванных программ с процентным объемом финансирования приоритетов представлены в таблице 2 [13; 14; 16]. Ведущими элементами ТГС остаются еврорегионы как юридически оформленные территории для сотрудничества между территориальными громадами или местными органами власти приграничных регионов соседних государств, действующие в соответствии с национальным законодательством и международным правом. На сегодняшний день в Украине функционирует 7 еврорегионов (еврорегион «Черное море» пока находится в стадии институциализа- ции), среди которых под действие трансграничных программ ЕПС попадает 4 - «Буг», «Карпатский», «Верхний Прут» и «Нижний Дунай» [6, с. 116]. Эти еврорегионы включают Закарпатскую, Львовскую, Ивано- Франковскую, Черновицкую и Одесскую области Украины, а также административные единицы Польши («Буг», «Карпатский»), Венгрии и Словакии («Карпатский»), Румынии («Карпатский», «Верхний Прут» и «Нижний Дунай»). Программы трансграничного сотрудничества ЕПС значительно расширяют географию участников за счет отдельных районов Ровен- ской, Хмельницкой, Тернопольской и Винницкой областей, которые, не имея выхода к границе с ЕС, получают возможность участия в реализации общих проектов. Первый еврорегион с участием Украины («Карпатский») был создан в 1993 году. Первоначально в его состав вошли административные единицы Венгрии, Польши и Украины, чуть позже Словакии и Румынии. Сегодня еврорегион объединяет 19 территориально-административных единиц приграничных районов пяти государств. Его площадь составляет около 150 тыс. кв. км, а население - более 16 млн. человек. Одним из важнейших условий для формирования данного евро- региона исследователи считают общее историческое прошлое, т.к. территории, входящие в его состав, долгое время входили в состав империи Габсбургов, что содействовало «формированию общей транспортной инфраструктуры, взаимодополнению рынков, то есть созданию единого пространственного расположения» [4, с. 119]. С другой стороны, именно общее историческое прошлое послужило причиной серьезных разногласий между местными элитами разных стран, что потребовало вмешательства центральных властей, тем самым поставив под сомнение саму сущность трансграничного сотрудничества. Значительная площадь ев- рорегиона препятствовала консолидации усилий в решении насущных проблем, что в совокупности с недостатком финансирования «фактически парализовало функционирование еврорегиона» [4, с. 121]. Еврорегион «Буг» был создан в сентябре 1995 года на основе инициативы местных властей, которые стремились к развитию многостороннего сотрудничества. Основателями еврорегиона «Буг» стали Волынская область Украины и 4 воеводства Польши, а в 1998 году к ним присоединились ещё одно польское воеводство и Брестская область Беларуси. Главная проблема данного региона - в наличии польско-украинских разногласий на местном уровне, что обусловлено историческими причинами. Поэтому, как отмечают, исследователи в еврорегионе «Буг» усилия сконцентрированы исключительно на экономическом сотрудничестве. Хотя, как мы знаем, еврорегионы призваны содействовать преодолению и межэтнических противоречий [10, с. 111]. Еврорегион «Нижний Дунай» был создан в 1998 году, объединив Одесскую область Украины, 3 района Молдовы (в 1999 объединены в один повет) и 3 повета Румынии. Этот еврорегион считается одним из наиболее динамичных среди всех, в состав которых входят административные единицы Украины. Еврорегион «Верхний Прут» был основан в 2000 году после долгого переговорного процесса и объединяет Черновицкую область Украины, 2 повета Молдовы и 2 повета Румынии. Следует отметить, что в еврорегионах «Нижний Дунай» и «Верхний Прут» экономическое сотрудничество не выступает доминирующим. Напротив, здесь в большей степени внимание местных властей сконцентрировано на защите и сохранении культурной, исторической и языковой самобытности румынского населения в Украине и Молдове [1, с. 136]. С 2009 г. в рамках каждой из программ трансграничного сотрудничества были объявлены конкурсы проектов, которые продемонстрировали высокий уровень заинтересованности региональных представительств. В частности, в рамках первого этапа программы Венгрия - Словакия - Румыния - Украина было подано 150 заявок на сумму 55 млн. евро; а в рамках второго этапа - сумма запросов достигла почти 100 млн. евро [13]. Наибольшее число заявок в первом туре поступило в рамках приоритетов институционального сотрудничества (27%), охраны окружающей среды (21%), развития туризма и контактов между людьми (по 18%) [13]. В ходе 2-го этапа конкурса больше всего заявок (29%) поступило на проекты институционального сотрудничества. Затем следуют малые проекты сотрудничества между людьми (18%) и взаимодействия в развитии туризма (17%) [1[3]. При этом максимальное финансирование предусматривали проекты по охране окружающей среды (19 342 млн. евро) и институционального сотрудничества (13 694 млн. евро) [13]. Большинство представленных проектов (61%) имеют двусторонний характер. Аналогичный конкурс проводится с 2010 года в рамках Программы Польша - Беларусь - Украина. 15 сентября 2010 года Кабинет Министров Украины своим распоряжением одобрил Концепцию Государственной программы развития трансграничного сотрудничества на 2011-2015 годы. Как отмечается в документе, «такое сотрудничество способствует объединению усилий субъектов для решения общих проблем приграничных регионов, осуществлению евроинтеграционных мероприятий на региональном уровне» [8]. По мнению авторов, важнейшей проблемой, препятствующей развитию трансграничного сотрудничества, является недостаточный уровень развитости социальной, экономической и экологической сферы приграничных областей Украины и финансовой поддержки его реализации. Поэтому Концепция предусматривает два варианта решения данной проблемы. Первый вариант рассчитан на стимулирование развития ТГС путем предоставления государственной поддержки проектам путем софинансирования (не менее 10 процентов общего бюджета проекта), что будет способствовать активизации ТГС и увеличению объемов финансовой поддержки таких проектов со стороны ЕС. Как видим, этот вариант рассчитан в большей степени на западные регионы Украины, т.к. предусматривает софинасирование со стороны ЕС, что ставит еврорегионы на востоке страны в неравные условия и фактически лишает их возможности государственного финансирования. Второй вариант предусматривает «создание комплексной системы развития трансграничного сотрудничества, на основе которой будет осуществляться финансирование проектов трансграничного сотрудничества на всей территории страны за счет средств государственного и местных бюджетов, международной технической помощи и средств субъектов трансграничного сотрудничества» [8] . В этом случае предусмотрено сбалансированное развитие западных и восточных приграничных регионов страны. Но этот вариант требует больших вложений со стороны государства. Предусмотренный концепцией объем финансирования программ ТГС из бюджета Украины составляет 45000 грн. (порядка 4 тысяч евро) ежегодно, что несопоставимо с запросами даже в рамках конкурсного отбора по одной из программ в западных регионах страны. Таким образом, недостаток государственного финансирования останется главной проблемой для развития ТГС в Украине на ближайший период. С другой стороны, программы ЕПС предусматривают расширение возможностей трансграничного сотрудничества за счет вовлечения в проекты наряду с органами местной власти и других партнеров — общественные организации, ассоциации, предпринимателей, что будет содействовать развитию гражданского общества. Изменение механизма финансирования призвано сломать уже устоявшуюся систему «донор — реципиент» в отношениях с ЕС и активизировать усилия местных структур по изысканию средств на реализацию совместных проектов. Литература
1. Гакман С. Єврорегіон "Верхній Прут" у контексті транскордонного співробітництва /С. Гакман // На шляху до Європи. Український досвід єврорегіонів. / За ред. С. Максименка, І. Студеннікова. Київ, 2000. С. 131-136.
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
